АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА по судебной практике по спорам, связанным с применением бюджетного законодательства Российской Федерации, разрешенным в 2015 году

Настоящий анализ подготовлен во исполнение Плана работы Арбитражного суда Волгоградской области на первое полугодие 2016 года.

В ходе обобщения выявлены следующие категории споров, связанных с применением бюджетного законодательства:

1. О взыскании с публично-правовых образований (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований) за счет средств соответствующей казны, в том числе

1.1. О взыскании неосновательного обогащения в виде переплаченной арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной  собственности.

1.2. О взыскании задолженности по контрактам, заключенным государственными (муниципальными) заказчиками, действующими от имени и по поручению субъекта Российской Федерации, муниципальных образований.

1.3. О взыскании денежных средств за содержание имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований.

1.4. О взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами, в связи с несвоевременным исполнением судебных актов при обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1.5. О взыскании транспортными предприятиями и организациями убытков в связи с предоставлением льгот по провозной плате отдельным категориям граждан.

1.6. О взыскании муниципальными образованиями убытков, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий по предоставлению жилых помещений нуждающимся в улучшении жилищных условий льготным категориям граждан.

1.7. О взыскании муниципальными образованиями задолженности по соглашениям о предоставлении субсидий бюджетам муниципальных образований на капитальный ремонт и ремонт дорог общего пользования местного значения за счет средств дорожного фонда субъекта Российской Федерации.

2. Дела, связанные с оспариванием решений и действий административных органов в сфере бюджетных правоотношений.

2.1. Дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности по статьям 15.14., 15.25, 15.26. КоАП РФ.

2.2. Дела о признании недействительными ненормативных правовых актов органов финансового надзора (предписания и представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области и Контрольно-счетной палаты Волгоградской области).

 

1. По делам о взыскании с публично-правовых образований (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований) за счет средств соответствующей казны возникают вопросы об определении надлежащего ответчика, в лице которого производится взыскание с публично-правового образования.

При разрешении данного вопроса применяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст.ст. 6, 158, 160.1, 242.1, 242.2. БК РФ), Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Определяющим в данных спорах является положение о том, что рассматривая иски, предъявленные к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Аналогичная правовая позиция содержится в пункте 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации»: взыскание долга производится с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований.

Руководствуясь статьями 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 158, 242.1, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, судами делается вывод о необходимости удовлетворения заявленных требований за счет казны публично-правового образования в лице главного распорядителя средств.

Вместе с тем, судами учитывается, что для исполнения судебных актов, в частности, по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета), документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 БК РФ, направляются для исполнения в Министерство финансов Российской Федерации (пункт 1 статьи 242.2 БК РФ).

Учитывая изложенное, привлечение в качестве ответчиков финансовых органов вместо главного распорядителя, при участии в рассмотрении дела лиц, являющихся органами, уполномоченными представлять публичное образование, не рассматривается как существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, влияющими на исход дела. Указание в резолютивной части решения суда государственного органа, через который будет исполняться судебный акт, влияет лишь на порядок его исполнения, соответственно участие от имени публично-правового образования вместо главного распорядителя финансового органа не противоречит нормам действующего законодательства.

 

1.1. По делам о взыскании за счет средств казны соответствующего публично-правового образования неосновательного обогащения в виде переплаченной арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, в качестве ответчиков привлекаются главные администраторы доходов бюджетов (арендных платежей).

Общество с ограниченной ответственностью «Лукойл-Волгоградэнерго» обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с исковыми требованиями к Министерству по управлению государственным имуществом Волгоградской области о взыскании неосновательного обогащения, образовавшегося в результате переплаты по арендным платежам по договору аренды земельного участка, находящегося в неразграниченной государственной собственности (дело № А12-42316/2014).

В процессе рассмотрения дела в суде первой инстанции произведена замена ответчика на правопреемника - Администрацию Волгограда, в связи с передачей ей функций по распоряжению вышеназванными земельными участками.

Решением по делу № А12-42316/2014 с Администрации Волгограда, которая являлась главным администратором  арендных платежей на момент рассмотрения дела в суде, за счет казны муниципального образования городской округ город-герой Волгоград в пользу общества с ограниченной ответственностью «Лукойл-Волгоградэнерго» взыскана сумма неосновательного обогащения и проценты за пользование чужими денежными средствами.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в период, за который образовалась переплата, администратором арендных платежей являлось Министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (переименовано в Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области), в связи с чем в этой части решение суда было изменено.

При этом следует отметить, что и судом первой инстанции и судом апелляционной инстанции сделан вывод о взыскании неосновательного обогащения с администратора арендных  платежей.

Суд апелляционной инстанции руководствовался следующим.

В соответствии со статьями 41, 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации арендная плата, получаемая за сдачу в аренду государственного имущества, относится к неналоговым доходам.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный администратор доходов областного бюджета - это орган, осуществляющий в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начислением, учетом, взысканием и принятием решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом.

В силу положений статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации администратор доходов бюджетов принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Согласно Положения о Министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области и приложениям  к Законам Волгоградской области об областном бюджете на  очередной финансовый год  Министерстве по управлению государственным имуществом Волгоградской области (переименовано в Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области)  являлось в соответствующие периоды  главным администратором доходов областного бюджета в части доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов.

Учитывая изложенные обстоятельства, взыскание задолженности по настоящему делу произведено с главного администратора доходов областного бюджета - с Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области за счет казны Волгоградской области.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 19.11.2015, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2015 по делу № А12-42316/2014 оставлено без изменения. В настоящее время дело с кассационной жалобой находится в Экономической коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

 

1.2. По делам о взыскании задолженности по контрактам, заключенным государственными (муниципальными) заказчиками, действующими от имени и по поручению субъекта Российской Федерации, муниципальных образований в качестве ответчиков выступают главные распорядители бюджетных средств.

В результате заключения контрактов государственными (муниципальными) заказчиками, действующими от имени и по поручению субъекта Российской Федерации, муниципального образования, должником по обязательствам, вытекающим из таких контрактов, является сам субъект Российской Федерации, муниципальное образование, в лице главного распорядителя бюджетных средств, в силу статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию «Городской округ город-герой Волгоград» в лице муниципального казенного учреждения, комитету по строительству администрации Волгограда, департаменту финансов Администрации Волгограда о взыскании задолженности по муниципальному контракту на выполнение строительных работ, штрафных санкций (дело №А12-2605/2015).

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, с муниципального образования «Городской округ город-герой Волгоград» в лице Комитета по строительству администрации Волгограда за счет средств казны муниципального образования взыскан основной долг и неустойка. В иске к муниципальному учреждению и департаменту финансов администрации Волгограда отказано.

При определении надлежащего ответчика судом учтено следующее.

Из содержания статей 125 и 126 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что в результате заключения контрактов муниципальными заказчиками, действующими от имени и по поручению публичного образования, должником по обязательствам, вытекающим из таких контрактов, является само публичное образование, а не его учреждения.

Согласно статье 764 Гражданского кодекса Российской Федерации по муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В соответствии со статьями 3 и 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовал в период заключения контракта) государственным (муниципальным) контрактом является договор, заключенный государственным (муниципальным) заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд - потребностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, государственного заказчика в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования, государственного заказчика, в том числе для реализации федеральных или региональных целевых программ.

Если учреждение выполняет функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказа на выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд, то в этом случае оно действует от имени и в интересах публичного образования, в связи с чем, у последнего возникает обязанность по оплате выполненных работ за счет казны публичного образования в лице соответствующих органов.

Спорный муниципальный контракт заключен в интересах муниципального образования город-герой Волгоград, что прямо следует из его преамбулы. Оплата работ по контракту осуществляется за счет средств бюджета.

Согласно статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и разъяснениям, данным в пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам, предъявленным к публично - правовым образованиям, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде.

Пунктом 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при принятии искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В данном случае суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании пункта 10 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. В том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

В силу пункта 1.1 Положения о Комитете по строительству администрации Волгограда, комитет является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда, обеспечивающим исполнение полномочий администрации Волгограда в сфере строительства и перспективного планирования, осуществлении организации, координации и регулирования деятельности в сфере инженерной защиты. Задачей комитета по строительству администрации Волгограда является осуществление функций муниципального заказчика по строительству объектов, полностью или частично финансируемых из бюджетов всех уровней, на территории Волгограда.

Комитет по строительству администрации Волгограда является самостоятельным главным распорядителем бюджетных средств, что закреплено в приложении №9 «Ведомственная структура расходов бюджета Волгограда на 2014 год» к решению Волгоградской городской Думы от 23.12.2013 №9/197 «О бюджете Волгограда на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».

С учетом изложенного, судом определено, что надлежащим представителем муниципального образования «Городской округ город-герой Волгоград» в рассматриваемом споре является именно Комитет по строительству администрации Волгограда, а взыскание должно производиться за счет средств казны публично-правового образования.

Аналогичным образом рассмотрены дела №А12-22104/2014, №А12-29898/2015, №А12-22453/2014, №А12-22452/2014.

 

1.3. По делам о взыскании денежных средств за содержание имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, в частности в судебных спорах, касающихся взыскания денежных средств за содержание имущества, относящегося к федеральной собственности, взыскание производится с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, от имени которого выступает Управление Федерального казначейства по Волгоградской области, за счет средств казны Российской Федерации в силу положений статей 242.1, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Управляющая многоквартирным жилым домом компания обратилась в суд с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, от имени которого выступает Управление Федерального казначейства по Волгоградской области, о взыскании суммы неосновательного обогащения, составляющего плату за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома. В обоснование иска указано, что в подвале жилого дома располагаются объекты гражданской обороны, которые относятся к федеральной собственности, однако договор на оказание коммунальных услуг, содержание и ремонт общего имущества, между сторонами не заключен (дело №А12-46749/2014).

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, исковые требования удовлетворены.

При этом отмечено следующее.

Статьей 125 ГК РФ предусмотрено, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

По смыслу указанной нормы субъектом материально-правовых отношений, основанных на праве собственности, является публично- правовое образование (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), от имени и в интересах которого действуют специально уполномоченные на то органы государственной власти.

Согласно пункту 5.3 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 (далее - Положение № 432), в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества осуществляет Федеральное агентство по управлению Федеральным имуществом (далее - Росимущество). Пунктом 4 Положения № 432 предусмотрено, что Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

На основании изложенного следует, что полномочия собственника в сфере управления имуществом Российской Федерации возложены на Росимущество и его территориальные органы.

Вместе с тем, для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета), документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 БК РФ, направляются для исполнения в министерство финансов Российской Федерации (пункт 1 статьи 242.2 БК РФ).

Указание в резолютивной части решения суда государственного органа, через который будет исполняться судебный акт, влияет лишь на порядок его исполнения.

Таким образом, от имени Российской Федерации в спорных правоотношениях выступает Министерство финансов Российской Федерации, интересы которого представляет УФК по Волгоградской области.

Определением № 306-ЭС15-16965 от 11.01.2016 отказано Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Аналогичным образом судом рассмотрены дела №А12-46748/2014, А12-46747/2014, №А12-46802/2014.

 

1.4.1. При начислении процентов за пользование чужими денежными средствами, в связи с несвоевременным исполнением судебных актов при обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, применяются положения главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному учреждению, департаменту финансов администрации Волгограда о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами на основании статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации за период с 26 февраля 2014 года по 6 марта 2015 года, начисленных в связи с неисполнением решения суда по делу № А12-7824/2014 о взыскании с муниципального образования «Городской округ город-герой Волгоград» в лице департамента финансов Администрации Волгограда за счет средств казны муниципального образования задолженности по оплате выполненных подрядных работ по контракту, процентов за пользование чужими денежными средствами и расходов по уплате государственной пошлины.

Решением суда первой инстанции (дело № А12-11742/2015) исковые требования рассмотрены следующим образом: с муниципального образования «Городской округ город-герой Волгоград» в лице департамента финансов администрации Волгограда за счет средств казны муниципального образования взыскана в пользу истца сумма процентов за пользование чужими денежными средствами на основании статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации за период с 26 февраля 2014 года по 6 марта 2015 года, в удовлетворении исковых требований к муниципальному учреждению отказано.

Постановлением суда апелляционной инстанции решение суда первой инстанции изменено.

С муниципального образования «Городской округ город-герой Волгоград» в лице департамента финансов администрации Волгограда за счет средств казны муниципального образования в пользу общества с ограниченной ответственностью взысканы проценты за пользование чужими денежными средствами за период с 26 февраля 2014 года по 6 марта 2015 года за просрочку исполнения обязательств по оплаты выполненных работ по муниципальному контракту. В остальной части требований отказано.

При этом суд апелляционной инстанции отметил следующее.

В системной взаимосвязи с основными началами гражданского законодательства, закрепленными в статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны.

Статья 307 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. Обязательства возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в настоящем Кодексе.

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29 мая 2014 года по делу №А12-7824/2014 исполнено, в подтверждение чего представлены платежные поручения от 7 ноября 2014 года, от 6 марта 2015 года.

Из представленного истцом расчета следует, что проценты за пользование чужими денежными средствами начислены как на сумму основного долга по муниципальному контракту, так и на сумму процентов за пользование чужими денежными средствами и судебных расходов, т.е. денежную сумму, сформировавшуюся посредством судебного акта.

Положения пункта 1 статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают последствия неисполнения или просрочки исполнения денежного обязательства, в силу которого на должника возлагается обязанность по уплате кредитору процентов за пользование денежными средствами. При этом по смыслу данной нормы, ее положения подлежат применению к любому денежному обязательству независимо от того, в рамках материальных или процессуальных правоотношений оно возникло.

Однако, порядок и срок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации императивно регулируется главой 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В отличие от Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает добровольное исполнение судебных актов до подачи заявления взыскателем в соответствии со статьей 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» определено, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

При установлении на основании взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 71 (пункты «в», «о»), 72 (пункт «б» части 1), 76 (часть 1) и 124 Конституции Российской Федерации механизма исполнения судебных решений как гарантии реализации права на судебную защиту федеральный законодатель предусмотрел специальный порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, выделив, таким образом, в качестве особых субъектов, в отношении которых может осуществляться исполнение судебных решений, публичные образования (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2012 года № 2008-О).

Согласно пункту 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение судебного акта производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение в Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации или финансовые органы муниципальных образований с обязательным приложением документов, перечисленных в пункте 2 статьи 242.1 этого Кодекса.

Взыскатель, получив исполнительный лист от суда и, желая осуществить исполнение вступившего в законную силу судебного акта по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должен предъявить его в соответствующий финансовый орган, осуществляющий исполнение, в порядке и сроки, регламентированные Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как разъяснено в пункте 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2012 года № 804-О, статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающая особенности исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе закрепляющая сроки для исполнения судебных актов, направлена на защиту интересов взыскателя. Положения данной статьи не препятствуют исполнению судебных решений, они предполагают совершение взыскателем активных действий, направленных на получение взыскиваемых денежных средств, а именно направление в финансовый орган соответствующих документов: исполнительного листа (судебного приказа), копии судебного акта, заявления с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены денежные средства.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что применение положений статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации в конкретных спорах зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство – денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям (Определения от 19 апреля 2001 года № 99-О, от 25 ноября 2010 года № 1535-О-О).

Принимая во внимание изложенное, проценты за пользование чужими денежными средствами в период исполнения судебного акта, предусмотренный пунктом 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по рассматриваемому спору не начисляются. Аналогичные разъяснения содержатся в пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

В случае, если по истечении срока, необходимого для осуществления исполнения такого судебного акта по правилам пункта 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, данный судебный акт не исполнен, проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть начислены в порядке, предусмотренном статьей 395 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что исполнительный лист по делу № А12- 7824/2014 предъявлен к исполнению 15 декабря 2014 года, исполнен в полном объеме 6 марта 2015 года, т.е. в пределах установленного бюджетным законодательством срока, что в силу вышеизложенного исключает начисление процентов за пользование чужими денежными средствами за период с 16 декабря 2014 года по 6 марта 2015 года на сумму, сформированную судебными актами по делу № А12-7824/2014.

Таким образом, с муниципального образования «Городской округ город-герой Волгоград» в лице департамента финансов администрации Волгограда за счет средств казны муниципального образования взыскано в пользу истца сумма процентов за пользование чужими денежными средствами на основании статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации за период с 26 февраля 2014 года по 6 марта 2015 года только за просрочку исполнения обязательств по оплате выполненных работ по муниципальному контракту.

Аналогичным образом разрешен спор по делу №А12-4796/2015.

 

1.4.2. Нормы Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не предусматривают иной, по сравнению с установленным статьей 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядок исполнения бюджетным учреждением судебных актов, предусматривающих денежное взыскание с лицевого счета учреждения-должника, а, следовательно, и возможности понуждения его к добровольному исполнению этих актов путем начисления в пользу взыскателя процентов на случай неисполнение судебного акта с момента вступления решения суда в законную силу.

 

По делу №А12-5208/2015 проценты за пользование чужими денежными средствами взысканы за просрочку исполнения судебного акта муниципальным бюджетным учреждением.

Поскольку предусмотренный статьей 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации срок для исполнения судебного акта не нарушен, судом апелляционной инстанции в удовлетворении иска отказано.

При этом указано следующее.

Ответчик по настоящему делу является муниципальным бюджетным учреждением. Порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений, не относящихся к категории казенных учреждений, определен пунктом 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Указанный порядок, в частности, предусматривает:

 - обращение взыскания на средства бюджетных учреждений только на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов;

- обязательное направление взыскателем в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов учреждения-должника, исполнительного листа, к которому прилагается заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Заявление подписывается взыскателем либо его представителем с приложением доверенности или нотариально удостоверенной копии доверенности, удостоверяющей полномочия представителя.

Пунктом 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ определено, что орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет бюджетному учреждению – должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением заявления взыскателя (подпункт 6).

Бюджетное учреждение – должник, в свою очередь, в течение 30 рабочих дней со дня получения уведомления о поступлении исполнительного документа представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, платежный документ на перечисление средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете должника (подпункт 7).

При нарушении бюджетным учреждением – должником сроков исполнения исполнительных документов, установленных абзацем первым данного пункта, орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе, осуществляющем открытие и ведение лицевых счетов (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.

Приведенные нормы Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ не предусматривают иной порядок исполнения бюджетным учреждением судебных актов, предусматривающих денежное взыскание с лицевого счета учреждения-должника, а, следовательно, и возможности понуждения его к добровольному исполнению этих актов путем начисления в пользу взыскателя процентов на случай неисполнение судебного акта с момента вступления решения суда в законную силу.

Разъяснение, данное в пункте 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2012 года № 804-О относительно применения статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в равной степени относится и к особенностям исполнения судебных актов, предусмотренных пунктом 20 статьи 30 Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ.

 

1.5.1. По делам о взыскании транспортными предприятиями и организациями убытков в связи с предоставлением льгот по провозной плате отдельным категориям граждан, подлежат применению статьи 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из того, что возникшие убытки являются следствием неисполнения субъектом РФ - Волгоградской областью в лице Комитета финансов Волгоградской области обязательств по компенсации в полном объеме потерь доходов, возникших в результате государственного регулирования тарифов при перевозке пассажиров.

Так, решением Арбитражного суда Волгоградской области от 19.03.2015, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2015 и постановлением  Арбитражного суда Поволжского округа от  19.08.2015г  по делу № А12-40233/2014, с Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области за счет казны Волгоградской области в пользу истца МП «Автоколонна городского округа-город Камышин» взысканы убытки в связи с оказанием услуг  по  перевозке городским автобусным транспортом льготных категорий граждан в 2011, 2012г.г.

В указанный период при реализации проводимых органами государственной власти Российской Федерации и Волгоградской области мероприятий по обеспечению федеральным льготникам равной с областными льготниками доступности услуг общественного транспорта истец предоставлял федеральным и региональным льготникам, проживающим в городе Камышин Волгоградской области, право проезда на своем автобусном транспорте в городском пассажирском сообщении на основании социальных проездных билетов.

Удовлетворяя заявленные требования на основании статей 15, 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд исходил из того, что возникшие у истца  убытки  явились следствием неисполнения Волгоградской областью в лице Комитета финансов Волгоградской области обязательств по компенсации в полном объеме потерь доходов, возникших в результате государственного регулирования тарифов при перевозке пассажиров.

С учетом требований статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разъяснений абзаца первого пункта 1 и абзаца второго пункта 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, надлежащим ответчиком является публично-правовое образование в лице главного распорядителя бюджетных средств. 

 

1.5.2. После 01.01.2005 выплата пособий на оплату проезда на общественном транспорте гражданам, относящимся к федеральному регистру льготников, признается  расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Так, по делу № А12-11263/2014 Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда  Российской Федерации от 05.10.2015 отменены решение Арбитражного суда Волгоградской области от 22.07.2014, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 04.03.2015, которыми с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу МУП «Волгоградское пассажирское автотранспортное предприятие №7» взыскано 57293868 руб. 51 коп. убытков; с Волгоградской области  в пользу истца взыскано 175818198 руб. 90 коп. убытков. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный   суд Волгоградской области.

В обоснование отмены судебных актов изложена правовая позиция, согласно которой выплата пособий на оплату проезда  на общественном транспорте гражданам, относящимся к федеральному регистру льготников, признается  расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Суды при рассмотрении дела наличие оснований для возникновения расходных обязательств по финансированию соответствующих льгот у привлеченной в качестве ответчика Российской Федерации  не проверили.

Поскольку транспортные предприятия, осуществляющие перевозку льготной категории граждан, имеют право на получение от публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы, при расчете убытков должны приниматься во внимание: тариф на перевозку одного пассажира,  стоимость единого социального проездного билета (с учетом доли  предприятия в перевозке), количество проданных билетов, а также количество поездок пассажиров  указанной категории.

Истцом при расчете убытков количество  поездок пассажиров льготных категорий не  учитывалось. Согласованные с органами государственной  статистики натурные обследования для определения количества таких поездок органами местного самоуправления в спорный период не проводились.

Судами не проверено соответствие представленного истцом расчета убытков действующим в спорный период приказам Росстата от 18.08.2011г №365 и от 06.09.2012г №480 «Об утверждении статистического  инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью в сфере транспорта и связи».

При новом рассмотрении данного дела, определением  суда 1-й инстанции от 16.12.2015г утверждено мировое соглашение  заключенное 10.12.2015 между  МУП «Волгоградское пассажирское автотранспортное предприятие № 7» и Комитетом финансов Волгоградской области, производство по делу А12-11263/2014 прекращено.

 

1.6. Обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации прямо противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вступившими в законную силу судебными актами по делам А12-45103/2014, А12-45105/2014, А12-45101/2014, А12-4262/2015, А12-29921/2015  исковые требования о взыскании убытков в связи с предоставлением жилых помещений на основании Федерального закона от 24.11.1995 №181-ФЗ удовлетворены путем взыскания с Волгоградской области в лице Комитета финансов Волгоградской области за счет средств казны Волгоградской области.

При рассмотрении споров данной категории суд руководствовался нормами Федеральных законов о предоставлении льгот отдельным категориям граждан, в т.ч. Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», статьями 16, 125, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 49, 51, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьями 135–138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также правовой позицией, изложенной в пункте 19   постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

В соответствии со статьей 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидам, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет до 01.01.2005. Данные положения закона предусматривают целевой характер субвенций. Инвалиды, нуждающиеся в улучшении жилищных условий и вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

В постановлении кассационной инстанции от 01.09.2015 по делу А12-45101/2014 указано, что исполнение органом местного самоуправления  решения суда общей юрисдикции о предоставлении жилых помещений не может быть отнесено к категории реализации решений органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетов других уровней, по смыслу статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Источник финансирования затрат, связанных с предоставлением после 01.01.2005 жилья инвалидам и приравненным к ним категориям граждан, определен статьями 49, 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Из системного толкования вышеуказанных норм права следует, что обеспечение жильем инвалидов и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, а применительно к порядку предоставления жилых помещений на условиях социального найма – за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Согласно положениям ст.ст.135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 55, 60, 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Как установлено в постановлении кассационной инстанции от 01.09.2015 при рассмотрении дела № А12-45101/2014, из представленных отчетов об операциях консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов по использованию субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансферов, имеющих целевое назначение, предоставленных из федерального бюджета и подлежащих учету на лицевых счетах, открытых в территориальных органах федерального казначейства на реализацию мероприятий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, в бюджет Волгоградской области в 2013 году, 2014 году поступало соответствующее финансирование, имевшийся на конец отчетного 2014 года остаток финансирования  возвращен Волгоградской областью в федеральный бюджет.

Таким образом, Российской Федерацией обязанность по перечислению субвенций в отношении Волгоградской области на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральным законом, исполнена в полном объеме. Компенсация указанных расходов истцу является обязанностью субъекта Российской Федерации.

Учитывая указанные обстоятельства, постановлением кассационной инстанции от 01.09.2015 по указанному делу исковые требования администрации городского поселения город Котово Волгоградской области  о взыскании убытков в сумме  718028 руб. удовлетворены  путем взыскания с Волгоградской области в лице комитета финансов Волгоградской области за счет казны Волгоградской области. В удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказано.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях   кассационной инстанции от 26.10.2015г по делу А12-45103/2014, от 18.11.2015г по делу А12-45105/2014, от 12.11.2015г по делу А12-4262/2015.

При рассмотрении споров указанной категории в рамках кассационных производств №№309-ЭС15-9501, 309-ЭС15-5872, 309-ЭС15-9501, 309-ЭС15-11321, 303-ЭС15-8812, 303-ЭС15-9208, Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации сформирована правовая позиция, согласно которой возникающие у муниципальных образований расходы в силу положений Бюджетного кодекса РФ не отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации и не подлежат взысканию за счет казны Российской Федерации.

 

1.7. По делам о взыскании муниципальными образованиями задолженности по соглашениям о предоставлении субсидий бюджетам муниципальных образований на капитальный ремонт и ремонт дорог общего пользования местного значения за счет средств дорожного фонда субъекта Российской Федерации сделаны следующие выводы.

1.7.1. Бюджетное обязательство по выплате субсидии не может быть прекращено в одностороннем порядке со ссылкой на отсутствие бюджетного финансирования (или на превышение расходов над доходами бюджета в соответствующем финансовом году).

Нормы бюджетного законодательства не исключают, а напротив, предполагают субсидиарное регулирование отношений, предусматривающих бюджетное финансирование, нормами гражданского законодательства, если эти отношения основаны на договорах (соглашениях), имеющих по своему содержанию частно-правовую природу и в этой связи подпадающих под действие норм ГК РФ о сделках, обязательствах  и договорах, и вытекающих из них расходных обязательствах.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от  01.04.2015 по делу А12-2977/2015, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 10.09.2015 с Волгоградской области в лице Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области за счет средств дорожного фонда Волгоградской области в пользу администрации Фрунзенского сельского поселения  взыскана задолженность   1466987,61 руб.  по соглашению № 394-14 от 05.11.2014  о предоставлении в 2014 году субсидий бюджетам муниципальных образований Городищенского муниципального района Волгоградской области на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения за счет средств дорожного фонда Волгоградской области.

Как указано в постановлении  кассационной инстанции  от 10.09.2015 истец в спорной ситуации является участником как бюджетных, так и гражданских правоотношений, и обладает в силу закона (статья 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации) правом на получение финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в том числе и для обеспечения финансирования спорных обязательств перед подрядчиком и одновременно своих публичных обязательств перед населением поселения, исходя из предмета ведения органов местного самоуправления и гарантий осуществления своих полномочий, предусмотренных статьей 133 Конституции Российской Федерации, что предусматривает право органов местного  самоуправления на судебную защиту при отсутствии соответствующих денежных средств.

Доводы Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области о том, что он является ненадлежащим ответчиком по делу, отклонены судебными инстанциями, как основанные на неверном толковании норм права.

Финансирование ответчиком выполненных работ по ремонту дорожного покрытия в соответствии с соглашением № 394-14 от 05.11.2014 на момент рассмотрения   спора не произведено.

Разрешая возникший спор, судебные инстанции исходили из того, что бюджетное обязательство по выплате субсидии не может быть прекращено в одностороннем порядке со ссылкой на отсутствие бюджетного финансирования (или на превышение расходов над доходами бюджета в соответствующем финансовом году). 

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ,  бюджетные обязательства - это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;   расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования   или действующего от его имени казенного учреждения предоставить   средства из соответствующего бюджета; публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования, подлежащие исполнению в установленном   законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, исходя из положений статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по статусу приравнивается к казенному учреждению.

Таким образом, на основании положений статьи 139 БК РФ, Закона Волгоградской области об областном бюджете на 2013 год и соглашения № 392-14 от 05.11.2014 у Волгоградской области в лице Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области перед  истцом возникли бюджетные, расходные и публичные обязательства.

Учитывая требования  п.1 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обязательства по перечислению истцу субсидии должны были быть исполнены до 31 декабря 2014 года. 

Нормы бюджетного законодательства не исключают, а напротив, предполагают субсидиарное регулирование отношений, предусматривающих бюджетное финансирование, нормами гражданского законодательства, если эти отношения основаны на договорах (соглашениях), имеющих по своему содержанию частно-правовую природу и в этой связи подпадающих под действие норм ГК РФ о сделках, обязательствах  и договорах, и вытекающих из них расходных обязательствах.

Учитывая указанные обстоятельства, требования истца признаны обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Судебные акты об удовлетворении требований о взыскании  с Волгоградской области в лице Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области задолженности по соглашениям о предоставлении субсидий бюджетам муниципальных образований на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения  приняты, в том числе, по делам: №№ А12-18336/2015 (решение от 14.07.2015); А12-21340/2015 (решение от 20.07.2015, постановление апелляционной инстанции от 25.09.2015); А12-46556/2014 (решение от 05.03.2015, постановление апелляционной инстанции от 20.05.2015).

 

1.7.2. Ограничения источников взыскания средствами бюджета недопустимы, как противоречащие статьям 126, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Так, постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от  30.09.2015г по делу А12-4245/2015  изменены  решение суда от  01.04.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного  суда  от 10.06.2015, согласно которым исковые требования администрации  Новорогачинского городского поселения Городищенского  муниципального района Волгоградской области удовлетворены путем взыскания с Волгоградской области в лице Комитета транспорта и дорожного хозяйства  Волгоградской области за счет средств дорожного фонда Волгоградской области.  

Изменяя судебные акты в части указания источника исполнения взыскания, суд кассационной инстанции указал следующее. 

 Спорные субсидии являются расходными обязательствами публично-правового образования – Волгоградской области. 

Согласно   статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Средства дорожного фонда являются частью средств бюджета Волгоградской области.

В силу  требований ст.ст. 126, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества,  закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

С учётом указанных положений гражданского законодательства суд кассационной инстанции пришел к выводу о недопустимости ограничения источников взыскания    средствами бюджета,  как  противоречащего статьям 126, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судом  применено  общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну, в связи с чем изменена резолютивная часть  судебных актов  с указанием на взыскание денежных средств  с Волгоградской области в лице Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области  за счёт средств казны Волгоградской области. В остальной части судебные акты оставлены   без изменения. 

По аналогичным основаниям,   в части указания источника взыскания  постановлением кассационной инстанции от  02.09.2015 изменены решение суда от 20.03.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного  апелляционного суда от 25.05.2015 по делу А12-1919/2015, в рамках которого были удовлетворены исковые требования  администрации  Котельниковского муниципального  района о взыскании с Волгоградской области  в лице Комитета топливно-энергетического комплекса Волгоградской области   задолженности по выплате субсидии на развитие общественной инфраструктуры муниципального значения.

 

2. Дела, связанные с оспариванием решений и действий административных органов в сфере бюджетных правоотношений.

2.1.1. По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности по статьям 15.25, 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение  законодательства  и актов органов валютного регулирования, а также законодательства о банковской деятельности  проблемных вопросов не выявлено.

2.1.2. По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности по статьям 15.14. КоАП РФ высказывалась позиция о неподведомственности данных споров арбитражному суду.

В дальнейшем указанная позиция была пересмотрена, поскольку споры, связанные с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации, как относящиеся к отношениям в экономической сфере, подлежат рассмотрению арбитражными судами.

Так, по делу №А12-27252/2014 государственное бюджетное специализированное стационарное учреждение социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов «Волжский психоневрологический интернат» обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлениями о признании незаконным и отмене постановления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области о совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о признании незаконным представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого  арбитражного апелляционного суда, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Прекращая производство по настоящему делу, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что привлечение учреждения к административной ответственности по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не связано с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности,

Объективной стороной данного правонарушения является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Совершение учреждением действий (бездействия), образующих объективную сторону правонарушения, представляет собой нарушение норм публичного права, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете. Наличие у заявителя статуса юридического лица, осуществление им хозяйственной деятельности сами по себе не дают оснований для безусловного отнесения спора с его участием к подведомственности арбитражного суда. Выполнение лицом требований в области использования бюджетных средств не может расцениваться как предпринимательская или иная экономическая деятельность.

Привлечение учреждения к административной ответственности на основании статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не связано с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, объективная сторона правонарушения, за совершение которого учреждение привлечено к административной ответственности, выразилась в несоблюдении норм действующего законодательства в области  нецелевого использования бюджетных средств.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций по данному делу поддержала кассационная инстанция.

 

2.1.3. При рассмотрении дел данной категории по существу суды исходят из того, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

По делу №А12-9156/2015  по заявлению федерального государственного казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области» к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей  15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, решением Арбитражного суда Волгоградской области в удовлетворении заявленного требования отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что факт административного правонарушения и вина учреждения  в его совершении установлены и подтверждены материалами дела, наказание назначено в пределах санкции, процессуальных нарушений при привлечении к административной ответственности не выявлено.

Суд апелляционной инстанции, отменяя  решение суда первой инстанции и признавая оспариваемое постановление территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области незаконным, указал, что в действиях учреждения состав вменённого правонарушения отсутствует.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

В силу пункта  1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная смета – документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Судом установлено, что учреждению доведены лимиты бюджетных обязательств по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд», КОСГУ 225 «Работы, услуги по содержанию имущества». Учреждением произведена оплата за выполненные подрядными организациями работы по заключенным государственным контрактам за проведение ремонта кровли гаражных боксов и здания склада учреждения и  за проведение ремонта кровли административного здания учреждения. Данные ремонтные работы отнесены территориальным управлением  Росфиннадзора к работам по капитальному ремонту зданий, подлежащим финансированию по статье 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного имущества», тогда как заявитель считает эти работы, связанными с текущим ремонтом зданий, в связи с чем их оплата произведена за счет средств по статье 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд».

В соответствии с пунктом  1 статьи  18 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная классификация Российской Федерации включает, в частности, классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления; далее - Классификация).

Пунктом 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что порядок применения названной Классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н, расходы по оплате договоров на выполнение работ, оказание услуг, связанных с содержанием (работы и услуги, осуществляемые с целью поддержания и (или) восстановления функциональных, пользовательских характеристик объекта), обслуживанием, ремонтом нефинансовых активов, полученных в аренду или безвозмездное пользование, находящихся на праве оперативного управления и в государственной казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, казне муниципального образования, в том числе на: ремонт (текущий и капитальный) и реставрацию нефинансовых активов, следует относить на подстатью 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» КОСГУ.

Таким образом, классификация операций сектора государственного управления ремонт и текущий и капитальный относит на подстатью 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» КОСГУ.

Нецелевое использование бюджетных средств применительно к обстоятельствам настоящего спора имело бы место в том случае, если получатель бюджетных средств использовал бюджетные средства не в соответствии с условиями, определенными, в частности сметой доходов и расходов, либо в случае использования получателем бюджетных средств в соответствии с целями их получения, указанными в бюджетной смете, но с превышением лимита, установленного по конкретной статье, подстатье классификации операций сектора государственного управления.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что спорные бюджетные средства использованы учреждением в соответствии с кодами бюджетной классификации.

 

2.2. Наибольшее количество дел о признании недействительными ненормативных правовых актов органов финансового надзора (предписания и представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области и Контрольно-счетной палаты Волгоградской области) составляют споры, связанные с нецелевым использованием средств федерального бюджета.

2.2.1. Дела об оспаривании предписания, представлений о выявленных нарушениях нецелевого использования бюджетных средств относятся к компетенции арбитражных судов.

Определением суда первой инстанции (дело № А12-24776/2014) производство по делу по заявлению государственного казенного учреждения социального обслуживания граждан о признании незаконным представления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Двенадцатым  арбитражным апелляционным судом отменено определение суда, дело направлено на рассмотрение в суд. Основанием для отмены послужили выводы суда апелляционной инстанции о том, что учреждением в ходе осуществления хозяйственной деятельности приобретены материальные ценности, при этом оплата приобретенных товаров произведена за счет денежных средств, выделенных учреждению для приобретения иных товаров, и что выявленное административным органом нарушение, выразившееся в нецелевом использовании учреждением средств областного бюджета, связано с осуществлением учреждением экономической деятельности, а именно с распоряжением финансовыми средствами бюджета Волгоградской области. Вынесенное административным органом представление является ненормативным правовым актом органа, осуществляющего публичные полномочия, затрагивает права и охраняемые законом интересы учреждения как субъекта экономической деятельности, в связи с чем по правилам статей 27, 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть оспорено в арбитражном суде.

 

2.2.2. Показатели эффективности реализации целевой программы не являются в силу положений ст. 34 Бюджетного кодекса РФ критерием эффективности расходования бюджетных средств.

По делу №А12-39641/2014 решением  арбитражного суда отказано в удовлетворении требования  комитета строительства Волгоградской области о признании недействительным представления территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области. 

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, оставленным в силе постановлением Арбитражного суда Поволжского округа,  решение отменено, представление территориального управления признано недействительным.

Отменяя судебный акт суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что министерством строительства Волгоградской области нарушен принцип эффективности использования средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, поскольку  несколько объектов, предусмотренные областной целевой программой, не введены в эксплуатацию, тем самым не были достигнуты показатели количества созданных мест  для детей.

Судом апелляционной инстанции  также  отмечено, что количество созданных для детей мест является показателем эффективности реализации целевой программы, а не эффективности расходования бюджетных средств, как указал суд первой инстанции, поскольку критерии эффективности расходования бюджетных средств законом установлены иные, на основании чего признан ошибочным вывод суда первой инстанции о нарушении заявителем в данном случае статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, положениями статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

Контролирующий орган не привел доводов о том, что поставленные перед заявителем задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя тот же объём средств, он мог бы достичь лучшего результата.

Принимая во внимание обстоятельства дела, а также руководствуясь положениями статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации,  суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в данном конкретном случае контролирующим органом не представлены доказательства того, что действия комитета строительства привели к неэффективному использованию бюджетных средств, в связи с чем представление территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области признал недействительным.

Суд кассационной инстанции согласился  с выводом суда апелляционной инстанции.

 

2.2.3. Порядок осуществления контроля за исполнением концессионного соглашения установлен статьёй 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», в связи с чем при оценке действий уполномоченных органов нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применяются.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области по делу №А12-7236/2015 общество с ограниченной ответственностью «Волга-Бизнес», оставленным без изменений постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда,  отменены результаты осуществленного контрольно-счетной палатой   городского округа  город Волжский Волгоградской области контрольного мероприятия в отношении общества с ограниченной ответственностью  «Волга-Бизнес» по проверке работ, предусмотренных проектом «Реконструкция полигона твердых бытовых отходов г. Волжский» и техническим заданием к концессионному соглашению, оформленного актом проверки, как не соответствующие требованиям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о нарушении контрольно-счетной палатой  процедуры и сроков проведения проверки, установленных Федеральным законом  26.12.2008 № 294-ФЗ, отметив, что результаты проверки влекут для заявителя негативные последствия.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Отменяя судебные акты  первой и апелляционной инстанций  и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд кассационной инстанции  указал, что Федеральным законом 26.12.2008  № 294-ФЗ регламентируется осуществление муниципального контроля за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами.  В данном случае предметом проверки являлось не соблюдение требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами, а контроль за исполнением концессионного соглашения, заключенного обществом и органом местного самоуправления.  Концессионное соглашение не является муниципальным правовым актом. Порядок осуществления контроля за исполнением концессионного соглашения установлен статьёй 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и предусматривает контроль концедента за исполнением концессионного соглашения уполномоченными концедентом органами или юридическими лицами в лице их представителей, которые на основании концессионного соглашения имеют право беспрепятственного доступа на объект концессионного соглашения, а также к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (часть 1 статьи 9 данного Закона).

Порядок осуществления концедентом контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения устанавливается концессионным соглашением (часть 4 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях), а результаты осуществления контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения оформляются актом о результатах контроля (часть 5 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях).

В рассматриваемом случае  концессионное соглашение заключено муниципальным образованием городской округ – город Волжский и обществом.  Пунктами 8.1-8.7 раздела 8 данного концессионного соглашения предусмотрен порядок осуществления концедентом контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения.

Согласно  статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наряду с главой муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления.

Проверка  контрольно-счетной палатой проводилась по письменному обращению главы городского округа город  Волжский,  то есть в порядке, предусмотренном пунктом 8.1 концессионного соглашения от 17.01.2011, и частью 1 статьи 9 Закона о концессионных соглашениях.

Таким образом, при рассмотрении данного спора подлежали применению нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о концессионных соглашениях, регулирующие возникшие на основе договора (концессионного соглашения) отношения сторон, а не нормы Федерального закона № 294-ФЗ, предусматривающего административные (властные) полномочия органа муниципального контроля при проверке исполнения другой стороной федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации или муниципальных правовых актов, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц.

 

2.2.4. Пункт 18 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 418-ФЗ, дающий право бюджетным учреждениям использовать остатки средств в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, не содержит требования об обязательном возврате неиспользованных денежных средств в соответствующий бюджет.

По делу №А12-19550/2015 арбитражным судом первой инстанции отказано в удовлетворении требования департамент по образованию администрации Волгограда о признании недействительным представления территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Волгоградской области, которым установлено, что департаментом как уполномоченным органом Волгограда не производился возврат неиспользованного по состоянию на 01.01.2015 остатка средств субсидии в доход областного бюджета, у муниципального образования городской округ город- герой Волгоград по состоянию на 01.01.2015 имелся остаток субсидии из федерального бюджета, выделенной в 2014 году на реализацию государственной программы «Доступная среда», на счетах муниципальных образовательных учреждений Волгограда.

Отменяя судебный акт первой инстанции  и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции  принял во внимание положения пункта 18 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», согласно которым не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и со статьей 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет.

Вместе с тем, вторая часть пункта 18 статьи 30 указанного закона, в редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 418-ФЗ, действующей в период спорных правоотношений, дает право бюджетным учреждениям, указанные остатки средств, использовать бюджетными учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. При этом указанная норма, в отличие от ранее действующей редакции, не содержит требования об обязательном возврате неиспользованных денежных средств в соответствующий бюджет.

Опубликовано: 22.09.2020 09:46 Обновлено: 22.09.2020 09:46